长江对话|陆铭:大国应大城 “空间错配”待破局

来源:中宏网房产时间:2020-10-20 10:54:11

中宏网上海9月21日电(记者 周涵欣)在不久前结束的中国发展座谈会上,作为会上最年轻学者,陆铭关于国内城市发展面临空间错配的观点引起了社会的极大关注。他认为,未来土地要通过土地管理法规的修订,做一个“空间结构”的改变重点,要让土地的供应和住房的供应能够跟人口流动的方向结合在一起,改变过去错配的局面。近日,记者就当前这些中国城市发展的热点问题进行了专访。

陆铭,上海交通大学安泰经济与管理学院特聘教授、中国发展研究院执行院长、中国城市治理研究院研究员、上海市政协委员、上海国际金融与经济研究院研究员,曾作为富布莱特学者工作于美国哈佛大学和国家经济研究局(NBER曾担任世界银行和亚洲开发银行咨询专家,学术畅销书《大国大城》的作者,担任《经济学(季刊)》副主编,ASIAN ECONOMICPAPERS (MIT出版社)编辑和《世界经济》等期刊编委,研究领域为中国经济、城乡和区域经济发展、劳动经济学。

近年来的研究主要是对城市和区域发展政策进行评估,并为城市可持续发展,促进国内市场一体化和经学的战略思考。

1603162558660648.jpg上海交通大学 陆铭 教授

记者:在刚结束的中国发展座谈会上,你作为最年轻的学者参与,就“十四五”规划,您提出了当前国内城市发展面临“空间错配”的问题,请问原因在哪里?

陆铭:关于“十四五”规划编制,一直以来,我们对于区域和城乡平衡发展的理解,很多是反对集聚,认为人口向大城市周围的地区集聚不好,因此,在过去几年时间里,我们所做的城乡结合区域平衡发展的政策注重把人口和经济活动做一个地区之间的均匀分布。

然而,经济规律就是人口和经济活动向少数地区集中,这样一来,在人口流动方向和土地资源配置方向上,出现了“空间错配”的现象,也就是人口向沿海地区、东南沿海地区,还有大城市周围集中,但这些地方所获得的建设用地的份额,实际上是在下降,人越多的地方实际建设用地的供应越是收紧。

记者:对于城市发展的空间错配,我们应该如何调整与修正?

陆铭:我认为未来要通过土地管理法规的修订,做一个“空间结构”的改变重点,要让土地的供应和住房的供应能够跟人口流动的方向结合在一起,改变过去错配的局面。

具体有几个方面的政策:第一,建设用地的指标,要更多的投向人口流入地;第二,在建设用地内部的结构里面,要让低效利用的工业用地和商业用地能够有效的转化为住宅用地;第三,适当放松住宅用地本身容积率,建更高的楼;第四,在保障安全性的情况下,对于低成本的居住形态,比如城中村增加包容度,政府新建更多的廉租房和公租房,从而增加供给,满足人口流入地的住房需求。

针对建设用地指标的再配置政策,我已经提了10多年了。在一些人口流出的地方,把闲置的建设用地、农村的宅基地复耕为农业用地,然后把相应的建设用地指标做一个跨地区的流转配置,到人口流入、建设用地紧张、住房房价高的地方。这样一来,既可以缓解房价的上涨,又可以满足人民的需要,从而够拉动经济增长。

记者:从投资商和规划和设计者角度来讲,应该如何顺应这种趋势?

陆铭:从开发商和规划设计者角度来讲,因为没有强有力的政策制定权力,所以在过去10多年的时间里,变成了这样一个局面,哪里有地,我去拿地,一线城市收紧拿不到地,就走到三四线城市去拿地建大量房子。

回顾过去展望未来,我认为开发商和规划设计者应该考虑以下问题:

第一,要更加清楚地看到经济发展的规律,人口向少数地区的集中,是经济和社会发展的客观规律。国内国外都这样,哪怕是到了发达国家,人均GDP在美国、日本都是5万6万美元阶段,人口仍然在向少数大城市集中,所以一定要科学的认识到客观规律,不要以为中国是可以搞特殊化。

第二,开发商在开发的过程中,在人口流入地有指标的情况下,多拿地做开发,在人口流出地尽量少拿。从人口流入地的角度来讲,我认为一方面新增建设用地、进入存量调整时代,尤其是中心城区,未来应该在以核心大城市为中心的都市圈出现一个分化。比如像在上海外环以内,基本上是存量调整,外环以外还有增量,所以它是一个变化。从格局角度来讲,中心城区和外围所建的房子也会有一些分化。在中心城区两种类型,也是两个极端,一个极端是豪宅,有钱人特别有钱,哪怕中心城区房价再贵也买得起,而且房子也不会太小,这是一种顶级豪宅的概念。另外一种是中低收入阶层,中低收入阶层会在居住地的选择上有所分化,一种选择是住在市中心,但是收入不够高,就靠近上班的地点买个小房子或者租房子,对于特别低收入阶层,他就租个小房子,甚至群租。这个时候在中心城区,比如像青年公寓、一室户的小房子、长租公寓这些就有大量需求。

记者:最近,房价问题又在网络引起热议,国内部分热点城市房价在上涨,当前房地产宏观调控力度并没减少,为何还会出现这种现象?

陆铭:在过去将近四五年的时间里,我们对于城市的房价严格管控需求,导致房价上涨慢了下来。而这一波的房价上涨,有几个原因。第一个原因,刚需。不同的数据来源显示,现在的购房主体是置换,就小房子换大房子,一房换两房,两房换三房,这是典型的刚需。第二个原因就是年轻人成长起来。虽然上海和北京都在控制人口,但是每年总归还有几万人落户下来,所以我觉得多年的需求管控到现在,新增的需求实际上都带有刚需的性质。第三个原因就是货币政策。货币政策总体来讲,从去年到今年贷款的利率也在下行,大家对于未来经济形势下滑,投资缺乏空间。所以中国人总希望买房子做一个保值增值,我觉得跟这个因素也是有关系。

需要注意的是,中国是房价上涨,房租下跌,我想原因就是短期和中长期的差别。因为房租是最反映实际需求的,由于新冠疫情的冲击,经济形势的阶梯式下滑,两个因素的叠加,租房的需求的确是在萎缩,所以房租有所下降。这也反映了短期里面实际需求的变化,但是房价上涨中长期是由于货币因素,加上大家对于实际的需求的释放,从而导致这样的局面。但中国真正房价在涨的地方也就那么几个城市,并不是全国普遍性的。而在房价这个问题上,我们最近的一个研究把中国区分为大城市,小城市两组,分别统计了两个市场指标,可以看到,大城市的人口占比是上升的,但土地供应占比是下降的,这当然就会导致土地和住房供应跟不上需求的房价上涨。

 

1603162700580854.jpg(图片来源:陆铭提供)

记者:在城市发展过程中,您认为土地与住房,政府如何实现更科学地供给?

陆铭:第一,总量。在人多的地方,房价高的地方,增加土地投入,建设用地指标的投放。我认为政府就应该多盯住市场的信号,看两个变量,第一看房价,第二看人口流入趋势。如果一个地方既是房价高,又是人口流入区,就要增加土地投入的总量,现在国家层面已经做到了几条,也讲到了未来新增建设用地要更多投向人口流入地。

第二,符合规划。在农田占用方面,前不久出台的政策已经允许试点地区非基本农田的土地先占然后再报,对于基本农田也可以占,但是要符合规划。所以接下来的矛盾不是在于国家层面没有政策,而是在于现在的政策导向和既有的规划是矛盾的,因为北京上海的规划都要做建设用地减量供应,减量就不会增加土地的投放,所以这个是矛盾。另外,人口流入地在建设用地指标增加投放的情况下,人口流出地怎么办?这时闲置的建设用地就该复耕为农业用地了。所谓闲置的建设用地是什么?比如说闲置的厂房,如果今天是空着的,你也别指望明天能填满,尤其是当人口在流出,怎么还可能填满?这时候你该拆的要拆了,不要舍不得,用投资的词来讲,这叫止损。还有一些基础设施、在建的道路,有的8车道甚至10车道,这时候8车道可以变成6车道,6车道可以变成4车道,根据实际需要来,从而相应的维护费用就下来了,支出减少就可以缓解债务压力,此外产生的建设用地,这个指标可以做异地的流转,又可以获得一笔钱来帮助地方政府化解债务。这是我刚才讲的总量进入建设用地指标。

第三:存量。存量分成几个层面,第一,郊区的工业。因为工业是在郊区和中心城区商住用地之间的结构关系,在中国,普遍存在中心城区的商住用地是收的比较紧,郊区的工业是放的比较松,因为它地方政府要招商引资。那么低效利用的工业用地是不是可以加密度?加密度以后,有些闲置出来的工业用地就可以转商服用地和居住用地了,但是我前面讲到,这也跟一些超大城市目前的规划有矛盾,目前他要做的是减量供应,所以他把郊区的所谓低效利用的建设用地平整重新复耕以后,它产生的是农业用地和生态用地,而不是住宅用地。我认为这里可以解放思想,有些地方可以用来转化,将低效利用的城市工业和商服用地更多转化为住宅建设用地。

第四,加大廉租房,公租房供应。

第五,城中村。在保障安全的情况下,发展低成本居住形态,建设城中村。比如群租、地下室、甚至违章建筑,有的违章建筑它只是在法律意义上的违章,但它是安全的,换另外一个角度来讲,就算这些居住形态里面真的有安全问题,比如环境问题,你应该治理的是安全和环境,不应该是拆房子,但我们过去采取都是拆房子,一拆房子房价就上去了,租金也就跟着上去了。所以从增加供应的角度来讲,应该多管齐下的去做,哪怕是一些所谓非法的建筑,只要他能保障安全性,你都可以逐渐的合法化,不搞一刀切。

责任编辑:李倩
审核:杨凡
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